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冷寂人形

无雪的冬日,枯枝缝里的残阳

 
 
 

日志

 
 

土地流转、城市模式与农民转业  

2015-01-05 01:17:35|  分类: 深度思考 |  标签: |举报 |字号 订阅

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陈平 
  
    中国问题的核心是农民问题。中国革命战争的胜利靠农民;中国改革开放的成功,农村家庭承包责任制和乡镇企业的崛起,以及一亿多农民工的进城,都起了重要作用。然而,工业化进程使得农业地位下降,城市化进展又使农田减少。中国农民的出路何在?金融危机后,中国出口导向的制造业增速下降,沿海制造业因地价高涨开始向内地或海外转移,进城农民没有稳定的就业,大批农民工返乡。与此同时,农村机械化使得规模经济扩大,土地集中到种田大户手中,回乡农民发现无田可种、进城无工可打、社保不足以养家。这使得城市拆迁和土地流转的矛盾大大加剧,各地区进行的土地流转和城市化改革试验的争议也日益尖锐。西方模式的工业化、城市化、社会福利体制能否解决中国农村的城市化问题,其关键在能否解决农民的稳定就业问题。

    中国的国情远比西方发达国家复杂。中国人口总数超过欧洲、北美和大洋洲发达国家的总和,但是土地、水和矿产资源远远少于西方发达国家。中国这样大的发展中国家如何实现现代化、成为世界强国,历史上并无先例。中国对于发展战略的争论,自鸦片战争以来就持续不断。是走全盘西化、拿来主义的道路,还是实事求是、因地制宜,寻找适合中国国情的道路,一直是百余年来中国精英分歧的焦点。

    扩大土地流转的主要动机和政策风险

    目前一种流行的主张,把放开土地流转,也即某种形式的土地产权私有化,作为解决中国农民问题的良方。推动土地流转的人大致有四种动机:一、扩大农村土地经营的规模经济,提高农业的国际竞争力;二、相信西方产权学派的理论,似乎只要允许土地产权交易,把地权作为银行贷款的抵押,就可以发展农村金融的融资能力;三、推动农村剩余劳力离开土地,加快城市化;四、最终目标:优化资源配置,缩小城乡差距,提高人民生活水平。

    这四种动机似乎都可以从西方发达国家的历史道路中寻得依据,但历史经验是否如西方经济学教科书描述的那样简单,殊途同归?我们从各国的历史经验来观察土地私有化的利弊,发现其实施的市场风险、社会风险、和体制风险各国大不相同,结果也因时因地而异。

    规模经济的市场风险和社会负担

    规模经济的优势在于降低平均成本,使产品价格有比较优势。英国的圈地运动把大批失地农民赶入城市,为英国纺织业的工业革命提供廉价劳工和原料;美国建立大规模的农场,源于对美国印第安部落土地的武力剥夺。人口密集的南欧和东亚国家显然难以采用英美的农业经营方式。问题是为何诸如法国和日本的农业模式也能得以存在并发展?原因有三:

    第一,规模经济需要大规模的资本运作,市场风险高。一旦市场价格的波动使收益低于成本,大农场破产的代价远比小农为高。相比之下,发展多种经营的范围经济,不同农产品的风险可以对冲,对抗市场价格风险的能力比规模经济为好。

    第二,规模经济吸收的劳力远比范围经济为少,规模经济为主的国家,就业压力相对较高。如美国机械化大农场的发展把大量黑人劳工挤出农村进入城市,但这些劳工却无法满足城市对技术的需求,失业率特别高。美国纽约、芝加哥、费城、洛杉矶等大城市的内城持续出现的贫民窟迫使白领中产阶级外逃到大城市郊区和中小城市。相比之下,西欧国家城市的贫富分化没有美国严重。

    第三,规模经济的宏观稳定性较低。规模经济加强了产业集中度,少数垄断寡头可以操纵市场价格,导致经济周期震荡幅度加大。美国大萧条时,一方面农场主把生产过剩的牛奶忍痛倒入地里,因为销售价低于成本价导致生产亏损无法持续;一方面全美几千万人却失业挨饿。原因就是盲目的规模竞争导致全国性的经济危机。大萧条时,以小农为主的法国,其萧条时间和经济下降幅度,都比大农场为主的美国为轻。

    那么,中国是否就不要发展农业的规模经济呢?不是,要因地制宜。例如,平原地区和粮食作物可以发展规模经济,丘陵山地和经济作物适宜范围经济。同一地区内规模经济和范围经济要互补发展。如针对规模经济的市场风险,菜农可以同大城市超市建立长期的蔬菜供应合同,分担价格波动的风险和收益。这要求加强而非削弱政府与市场之间的协调规划。

    不同金融模式及其经济社会后果

    推动土地流转的一个重要动机是为地产做抵押贷款建立法律基础。问题是贷款的目的是什么?相信市场万能的人,认为只要允许要素自由流动,社会资源会自动最佳分配。美国1980年代起推行的金融自由化政策导致一连串金融危机,打破了市场最佳配置资源的神话,因为价格波动后面有金融投机杠杆的巨大作用。这就有必要比较不同的金融运作模式,分析金融危机的内在根源。

    我们首先考察银行融资的主要模式:资产抵押贷款,信用贷款,和未来收入现金流的股权做抵押。中小企业是创造就业的主力军,但是中小企业贷款难是各国银行业普遍存在的问题。原因正是银行贷款的主要方式是用资产,尤其地产做贷款抵押。新制度经济学强调降低交易成本的意义,却忽视市场自由化的风险。银行之所以愿意贷款给有资产抵押的大企业,恰恰是相对交易成本低。但是,创造就业、技术创新、和高成长的都是中小企业。浙江民营中小银行扶植中小企业的经营模式,是依据信用贷款和未来现金流的股权抵押贷款。信贷员必须分析企业盈利模式以及企业所在产业的发展动向和竞争能力。他们虽然交易成本比大银行为高,不良贷款率反而比大银行低,社会效益也比偏爱大客户的大银行为高。

    中国银行业的问题主要在于盛行用资产做抵押贷款的依据,而不爱用信用或未来收入的现金流做抵押。这在思想上是往后看而非往前看,即用历史积累来判断未来收益,恰恰低估了旧技术被淘汰的风险,和新技术成长的机会。在操作上是嫌贫爱富,弃小偏大。经济结构上是回报不确定的制造业贷款难,利率相对稳定的房地产贷款易。然而各国历次金融危机都以房地产危机为先导,表面看来没有风险的房地产金融的调整周期长,社会影响更大。

    第二,目前中国的土地使用权转让,源自香港学来的拍卖制度。用高价拍得的土地,要获得商业回报,必然投资于高风险的高端房地产市场,而非低风险低回报但能解决就业和发展所需的行业。这是国内沿海大城市出现房地产泡沫的主要原因。房地产投资的巨额利润,不但挤出对制造业创新的投资,而且等价于巨大的代际财富转移,即牺牲未来进城农民工和大学毕业生的就业前景,把部分城市居民和郊区农民变成寄生性的食利者。在目前体制下,如果放宽土地流转限制,大量投机资本必然首先流进房地产业而非制造业和服务业,降低而非提高中国的国际竞争力。

    第三,土地产权私有化的主要依据是鼓励对土地的长期投资。此说似乎有理,但是忽略了土地产权市场只是金融市场的一部分。在东欧转型过程中,保加利亚议会通过法律把土地产权归还给二次大战以前的地主,导致农民大量破坏集体农场的机器和种畜,导致农业生产大幅度倒退。波兰大部分农村没有推行集体化,小规模经营的家庭农场的现代化问题至今没有解决。除非中国的产业政策使对农业的投资有吸引力,否则不加引导的资本多半流向房地产或制造业,而非急需长期投资但回报不高的农业和林业。中国人均耕地仅1亩多,且分成许多地块。和美国几千亩以上面积的农场比,中国产权界定和交易的成本高得多,而规模经济的利润低得多。中国的土地流转可以进行分区的对比试验:究竟把宝贵的财政资金直接投入政府规划下的农业基础有效,还是界定土地产权、由市场交易推动结构调整更能促进生产和就业,是一个有国际意义的试验。对经济发达技术进步迅速的富裕地区,应当比照专利法的原则只给有限时间的产权,对土地改善的转让价值要进行评估和奖励。但是,不能让大城市周边的垄断性地租永久化,否则只能加剧地区间的贫富差距,增加产业结构调整的困难,且使大城市居民和周边农民成为食利者,走向欧美依赖外来移民维持高福利的不可持续的经济模式。

    改进的办法是改进中国银行业的生态平衡,让大中小银行有竞争也有合作。城市改造要先制定区域规划和产业政策,然后招标竞争,把社会指标放在财务指标之上,不能单纯以财务指标为主导,防范短期的投机行为。

    城市化的不同模式和发展前景

    认为城市化必然可以提高农民收入、缩小城乡差距,这是十分天真的想法。世界上,不同的城市化模式源于不同的社会发展机制。

    第一种模式,土地兼并导致失地农民流入城市,城市贫富悬殊。印度、拉美、和非洲的许多大城市都属于这一类型。他们的共同特点是:实行土地私有制,没有乡村到城市的移民限制,也没有进行过土地改革。大量土地集中在少数人手中,成为经济发展的主要障碍。放宽土地流转之后,中国的城市是否也会出现类似的贫民窟,值得我们警惕。

    第二种模式,技术革命的更替,造成房地产业的兴衰和工业中心的迁移。这在美国最为明显,上世纪20~50年代,以铁路、汽车、钢铁为主,新兴的无线电、雷达等高科技研发集中在波士顿地区的128号公路,主要的大学和大公司也分布在东部地区。高利润带来职工的高待遇,进而推高当地房价,导致新兴科技企业于70年代开始转移到西部地区。同样的情形又迫使高科技企业于90年代起转移到南部的德克萨斯州。中国沿海的制造业如果遵从这种模式,向内地迁移的空间远比美国为小。因为中国的海岸线只在东部,不如美国东、西、南三面临海。

    第三种模式是西欧模式。传统上,西欧的贵族多住在生态良好的乡下庄园,中世纪的经院大学如英国的剑桥、牛津和德国的哥廷根大学也在乡下和小城市,只有手工业和工商业聚居城市。至今西欧城市规模都不大,巴黎、慕尼黑等西欧大城市也立法禁止美国式的摩天楼,城市生态远比美国为佳,城乡差别、贫富差别和犯罪率远小于美国。中国大学的创新能力远不如西欧、美国,原因之一在于主要大学多集中于沿海大城市而非中小城市,师生为住房交通和生计终日奔波,不能专心研究。

    值得注意的是各国城市的定义不同。西欧许多国家的城市、省会甚至首都,按中国标准像个大村庄,甚至不及中国许多村子的人口规模。中国城市的定义按行政级别,而非基础设施和财税结构。应当改革中国的城乡管理模式,而非形式上攀比西方的统计数字。实际上,欧美的农村人口主要统计农场主,实际农业劳工是大量季节性的外来移民,不在享受福利待遇的统计数字之内。中国沿海大城市也出现类似问题。大城市郊区的许多农民把土地出租给外地农民耕种,自己成天打麻将不再做工。这种模式的城市化值得反思。还不如设立土地教育基金,把部分卖地增值收入用来给失地农民子弟发奖学金,扭转目前高校学生农村子弟比例不断下降的危险趋势。

    中国地形多为山地,平原多集中在东部地区,中国的大学、科研和医疗机构也集中在东部沿海。如果没有产业政策的引导,金融自由化和土地流转的结果,必然首先抬高沿海城市地价,逼迫沿海制造业外移或内移。中国核心的科研教育机构如不大规模迁移,也将被高价房地产逼得人才断流。要寻找适合中国国情的发展道路,就必须研究整体的发展规划,不能任由市场力量的主导。

    探索适合中国国情的城乡结构

    传统模式。中国过去三十年的一个重要发展模式是招商引资。用低价甚至无价的土地和其他配套措施,来吸引外商投资。外商看重的是中国廉价的劳动力和土地。外资投资产业的国际竞争风险,用土地升值来补偿。这是国内外资本在中国沿海大力圈地,囤积土地房产,推高房价的主要原因。沿海地方政府发展的城市经营模式,更是把出售土地使用权,将土地增值部分作为地方财政投资基础设施的资金来源。其成果是中国城市面貌和交通迅速改善,代价却是牺牲未来收益,推高沿海大城市的地价,使沿海的劳工成本急剧增加,不是可持续的发展模式。由于出口市场的风险增大,土地资源相对枯竭,劳工成本急剧上升,中国吸引外资的廉价要素优势,在金融危机之后逐渐丧失。扩大土地流转,寻求更多的土地资源,继续原有的招商引资模式,虽然可以延长目前的发展模式,但不能从根本上转变中国的发展方式。相对西方发达国家和多数发展中国家,中国多的是资本,缺的是新商业模式,缺乏既能充分就业、又有利生态环境的可持续发展模式。

    新经济模式的探索。中国目前城市规模的扩张速度,超过城市创造稳定就业人口的速度,才会有沿海大城市的房地产泡沫和民工荒。地方政府土地财政的扩张冲动,来自于GDP的增长目标和财政收入的增长指标是地方官员的政绩指标。如果把GDP增长与创造就业和改善环境的指标挂钩,就会激发地方官员发展新的经济模式。

    笔者在广西恭城县瑶族自治区考察时,发现当地农民和干部创造了一种新型可持续的链式发展模式。恭城是石灰岩为主的贫困山区,农民没有能源,砍树当柴烧造成水土流失、生态恶化,1983年恭城人均收入每天不到1元。当地政府总结农民经验,先推广了“养殖—沼气—种植”的发展模式,在1990年发展了“庭院经济”。通过改造生态,变山区为果树区,并引入果汁加工企业,建立水果批发市场和农民协会的营销网络,大大提高了农民的稳定收入。同时,新农村建设和发展生态文化旅游相结合:具有民族特色的乡村旅馆和自助果园吸引了大批珠江三角洲的白领职工驾车旅游。乡村旅游的接待是合作经营,价格低廉稳定,没有恶性竞争。2003年以来,不少村民家庭旅游收入已经超过10万元,部分村庄旅游收入已达到家庭收入的40%以上。地方政府如能进一步扶助建设欧洲式的家庭旅馆电子预订网络,农民便能接受相应的会计税收制度,以此作为信用评价的基础。恭城的链式经济模式得以存在,得益于少数民族干部没有异地升迁的可能,也就免除了下届新官推翻前任经验、创新形式主义的风险,在干部与农民间对发展战略凝聚共识。

    恭城新农村的基础文化设施和收入结构可以和西欧小城市的乡村旅馆媲美。只是农民家庭旅游业的服务收入不在地方政府政绩考核指标之内,无需引进外资,也不增加政府的财政收入。尽管广西企业家和经济学家呼吁推广恭城模式,却至今没有引起上级有关部门的重视。中国要解决城市退休职工的养老问题,与其房价高涨逼走制造业,不如把老人和他们关联的部分医疗教育机构迁入恭城这样的绿色山区,让农村剩余劳力就近提供服务。高收入的退休知识分子从沿海大城市移居山村,还能发挥余热,提高农民的文化水准,并进一步改善医疗待遇,提高农民收入水平。如此城乡对流的城市化,而非流民沉淀于城市贫民窟的单向城市化,才是中国传统理想桃花源和告老还乡的现代新生。

    四川进行的土地流转试验,同城乡建设用地的增减项目挂钩,为的是保持现有土地政策的耕地指标。中国目前的首要问题,不只是粮食安全问题,还有剩余农业劳力的就业问题。笔者建议把招商项目的失地农民指标和新建产业的吸收就业指标挂钩;鼓励房地产项目和产业项目的联合投资互补发展;在改善生态的同时,发展劳力密集的工业和服务业,解决地区老龄化的出路问题。

    结构体制改革要深谋远虑

    中国城乡人口比例究竟多少为宜?50%与90%的城市人口结构,哪种经济模式对长治久安有利?中国文明延续几千年的立国智慧是“民以食为天”、“无农不稳”;中国历代农民战争也多源于无地农民流入城市引发的动乱。二战以来,局部战争不断。农业不能自给的国家一旦有天灾人祸,就发生社会动荡和危机。1998年笔者访问莫斯科时,俄国军官、教授、公务员已经三年没有发工资了,他们的生存方式是到城市郊外的空地种土豆谋生。假如放宽对小产权房的限制政策,许多城市退休居民都乐意离开喧闹污染的大城市,到周边农村或小镇居住,并带动当地农民的文化和消费水平,同时腾出住房给进城创业的大学生与新农民工,降低沿海大城市的租金和房价。地方政府如能顺乎潮流人心,要改革的是城乡分割的财税制度,而非形式上运作的户口制度。

    财税体制是政权的根本。从中世纪西欧中小城市获得自治、近代民族国家的崛起到现代欧盟的出现,应对财税危机是体制改变的主要动力。西方中世纪的国王连王宫都没有,经常携带大批随从、车马、奶牛在各个城市间游走,就地寻求供给。国王允许的城市自治是税收承包制的一种形式。中国假如允许大规模的土地流转,要考虑是否削弱中央对土地财政和地方财税的调控能力,其结果是否会形成美国式的联邦制或西欧式的邦联制。在这样的体制下,中国是否还能有效应对高度区域不平衡下的天灾和外敌,能否与西方强国竞争?历史上财政分权与集权的更替,伴随着历史上合久必分、分久必合的周期,必须慎之又慎。

    马克思的劳动价值论没有过时,土地和资本带来的收入仍然是劳动创造的。承认财产性收入的合法地位,不等于鼓励寄生性而非创业性的财产收入。在缩小城乡差距的同时,要警惕扩大城市新老居民的代际差距。与其给予城郊农民无限期的土地收租权,不如仿照专利权的有限年限,鼓励农民投资子女教育,使下一代成为新产业的劳动者,而非剥削内地农民的食利者。法律过度保护私人产权,会加大未来结构调整的阻力,这是印度和美欧国家无法和中国竞争基础设施改善速度的原因。中国政府在改革过程中,切忌学了西方体制的形式,丢掉中国文明的根基。

    建立城乡统一的财产登记制度和累进所得税制度,限制非自住房产的拥有量,可以有效抑制土地投机引发的房地产泡沫。单靠供求关系的调节,只能缓解短期矛盾,不能解决中长期的结构失调。对市场的调节规划需要远见政府。笔者注意到一些县级政府在发展卫生村、生态村上极有创意的试验,往往因上级政府的人事变动半途而废。笔者在某县调查时,竟然找不到任期两年以上的局长。据了解,地方官频繁调动的主要原因是防范官员与地方势力的腐败勾结,但是忽略了追求短期政绩急功近利的后果。要治理沿海城市经营土地的短期行为,应当改善目前的干部选拔和升迁制度。对于重大的体制创新,要给予充分的试验余地。要是在任期限制上一刀切,就不会有钱学森那样的科学家或余秋里那样的专业干部,中国的航天科学和石油工业能否有今天的地位值得怀疑。中国城市化发展,应当有巩固提高的阶段,不必追求速度和规模。中国各地的土地流转试验,既要创新,又要用实践检验,不要过早下结论,急于推广。分散试验可以分散风险,这是中国改革分区试验的模式胜过休克疗法集中改制的地方。中国改革的宝贵经验要认真总结,不能像前苏联的领导人那样失去自信,自废武功。中国走出新的超越西方的发展模式,是可以期待的。

    (作者为北京大学国家发展研究院、复旦大学新政治经济学研究中心教授)

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